本文原载于美国国家亚洲研究局2017年4月发布的报告《美韩同盟的未来：对朝政策的变革与延续》，作者系新美国安全中心亚太安全项目主任。原标题为The Trump Administration: Implications for the U.S.-ROK Alliance and Policytoward North Korea。文章对美韩同盟在朝鲜半岛面临的挑战进行评估，为特朗普政府维护、加强同盟以阻止朝鲜的入侵和核扩散提出了几个方案。
摘要
本文对美韩同盟在朝鲜半岛面临的挑战进行评估，为特朗普政府维护、加强同盟以阻止朝鲜的入侵和核扩散提出了几个方案。
主要观点：
美韩政府的更迭加之一个危险的地区安全环境，使得美韩关系在未来几个月甚至几年将面临严峻考验。尽管特朗普总统为美国的外交政策和领导风格带来了不同的模式，但是持久、共同的国家利益可能会在双边关系中占上风。朝鲜不断升级的核及导弹能力将继续强化在短期内对威慑的需求，也迫切需要青瓦台和白宫商定长期的综合性战略以管理这一威胁。双方应当继续对与平壤进行严肃对话保持开放的心态，但是迄今为止通过谈判限制朝鲜发展核武器没有取得成功，表明和平最可靠的保障将依然是一个强大、准备充分、协调一致的同盟。
政策启示：
尽管韩国已经承担了大量责任以支持美国在朝鲜半岛的前沿军事存在，但是随着盟友在继续调整角色、使命和能力，双方都需要调整对同盟承担的义务以确保有一个可持续、合理的分工。
在韩国准备选举新政府时，可能会比过去10年有一个更加开明的议程，两国政府都有责任继续充分利用同盟成熟、成功的制度框架。
随着特朗普在努力兑现选举时的诺言，即要创造更多的工作、增加基础设施投资、振兴制造业，他想以韩国的成功为基础，既是一个重要的全球经济体，又是重要的贸易伙伴。《韩美自由贸易协定》可能会依据特朗普总统准备与加拿大总理贾斯汀·特鲁多合作以调整《北美自由贸易协定》而做出调整。
朝鲜半岛依然是特朗普政府国家安全问题的头等优先事项。特朗普总统接手的局面是一个充满敌意的朝鲜政权决心部署能够到达美国本土的远程核导弹，继续威胁美国的亲密盟友韩国——力图走出持续几个月的政治动荡。即使新上任的美国政府想降低朝鲜半岛的重要性，但也很难忽视如此重要的事态进展。的确，朝鲜能够通过试射中程弹道导弹对2月11日特朗普总统和安倍首相之间的峰会进行干扰。1还在3月6日连续发射4枚导弹，标志着美韩同盟每年一度的演习开始，其中有3枚落入日本专属经济区。
尽管政府更迭，但美国的优先目标并未发生变化：维护半岛的和平同时努力挫败平壤的核抱负。威慑是最基本的；无核化是最希望实现的目标。在新政府经历了初始的混乱后，特朗普必须展示实现这些目标所需要的实力和灵活性的双重特质。2与此同时，他需要与临时政府及在5月进行特殊选举后的首尔新政府管理朝鲜问题、升级美韩之间的同盟。在意识到该地区的重要性后，特朗普在就职后两周内就派国防部长马蒂斯访问韩国和日本。在初步展示防务外交时，马蒂斯防长秘密但满怀信心地向这两个重要盟友做出保证，同时向朝鲜发出信号，任何威胁都会遭到“无法抵抗的”回应。3国务卿蒂勒森还进一步在公开和私下场合重申由特朗普总统、马蒂斯防长、麦克马斯特国家安全顾问及其他官员打造的“坚固”同盟。
与青瓦台的执政者一起，特朗普可以反击金正恩的外交冒险政策，甚至可以同时对理智、有意义的对话保持开放心态。对话并不意味着要加入旨在封锁朝鲜核进展的不真诚的谈判或削弱同盟的战备和防御。与此同时，特朗普政府需要对同盟做出调整以确保其能够反映高度的互惠性及权力和责任分担的公平计划。这些调整应当通过已建立的同盟机制随着时间的推移而做出，直到新当选的韩国政府做好准备才开始调整。
一、延续与变革的决定因素
一个保守的商人给白宫带来了完全不同的管理风格，不同于精通美国外交政策史和官僚政治的政客。尽管要对两者进行比较是困难的，但是从奥巴马到特朗普的风格变化至少可与韩国在2008年从卢武炫到李明博的变化相媲美。领导风格的某些变化将会产生富有成效的结果，但是其它的变化可能会令人不快，与国内外的期待不一致。最好的情势是，特朗普可能会再现老罗斯福坚决大胆的性格、克林顿商人般的敏锐，或者是扎克伯格对社交媒体的掌控。
无论特朗普的风格有多么的与众不同，他必须要采取行动维护美国在朝鲜半岛的一系列持久利益。这些利益包括限制朝鲜的核武器及导弹计划构成的威胁、将美韩同盟的力量最大化、维护美国威慑的可靠性。简言之，美韩同盟显示了美国政策目标极大的延续性。特朗普政府应当加强并依赖——而不是打破——美国与韩国几十年的密切的同盟关系，认为首尔应当致力于发展强大的同盟。特朗普来自商界，但是他需要与首尔密切合作、用武力做后盾的外交应对朝鲜。
然而，致力于维护美国对同盟承诺的延续性，并不相当于同盟管理静止不动。对同盟的调整可能会涉及到一些提议，包括让首尔承担更多的美国驻军费用、重启战时作战指挥权谈判、考虑未来的高新技术防务合作以抵消朝鲜不断扩大的核威胁。这些谈判将与之前增加韩国责任的调整相一致，韩国官员应当也因国务卿蒂勒森的声明而消除了疑虑，大意是首尔在支持美国在朝鲜半岛的存在时已超出了本应承担的职责。4
除了对同盟管理进行微调外，特朗普政府可能会给危机管理带来显著的变化。金正恩似乎是要试探新总统的意愿以评估美国对盟友的承诺。2月份发射中程弹道导弹显然是要挑衅的，但是特朗普的反应非常从容，他似乎愿意等待对朝鲜政策进行内部评估的结果，这是他之前要求做的。金正恩也许将韩美两国出现的政治剧变视为削弱美韩同盟的机遇，发誓要对每年4月份举行的代号为“关键决心”和“鹰鹞”防务演习进行强力回应。3月6日进行的导弹试射可能是进一步挑衅的预示，可能是要在5月初举行特殊选举前试探韩国。在紧张局势加剧时期总是有误判和升级的风险。
自朝鲜发出最后通牒后，美韩同盟就很难在不示弱的情况下削减防务演习。的确，如果特朗普总统让世人将军事演习看作美国对维护和平及威慑承诺的看得见的展示，也是不足为奇的。他已经决定派遣B-52轰炸机，可能会在回应朝鲜进一步的挑衅中显示出更加坚定的决心，如另一次核试验、更多的导弹发射、动能或网络攻击。
因此，美国政策会出现的重大的潜在变化可能是特朗普政府对危机管理的坚定回应，如果一个更为开明的政客，如文在寅赢得下一届总统选举，因为朴槿惠已经在3月10日因宪法法院的决定而从青瓦台搬出，就可能必须要采取缓和的手段。在韩国最近可能启动的其它新政策中，文在寅可能会与朝鲜推行更具活力的外交政策、修订重大的防务决定，如部署新的导弹防御系统。5即便如此，正如前总统卢武炫一样，文在寅也会意识到不仅是政府意识形态变化会对同盟构成挑战，还有来自持久利益的高度延续性。
特朗普时期美国东北亚政策另一个可能的变化是更加重视大国外交。如，他可能想试探中国国家主席习近平会在多大程度上帮助控制朝鲜发展核武器和导弹计划。中国在维护和平方面享有共同的利益，但是在保持可靠的美韩防御以确保平壤即使是在拥有了新的进攻性能力后依然会被遏制方面有利益分歧。白宫如何将它通过美韩同盟有效应对朝鲜的愿望与它和中国保持高度接触的利益相协调，将是对新政府的持续考验。
最后，特朗普团队将会让美国的整体政策重点转向地缘经济。因为特朗普对达成交易感兴趣，比起他的前任（主要是在地缘政治的决策范式下执政），他会对亚洲国家领导人的优先事项有更多的天然亲近感。通过承诺要进行新的投资创造更多的工作机会、发展美国的基础设施，安倍首相展示出盟友如何与特朗普更好地合作。6在韩国大选后，青瓦台和白宫的领导人寻找共同的经济基础很重要，同时提升韩国的经济，在经历了几十年的高速增长后已经连续5年增长率不足4%，让韩国在美国进行更多的投资。与朝鲜形成鲜明对照的是，韩国依然是世界十二大经济体之一，在与美国共同实现未来的经济繁荣中至关重要。对《韩美自由贸易协定》的调整是值得做的，也是可能的，但是谈判应当以特朗普总统和加拿大总理贾斯汀·特鲁多之间对《北美自由贸易协定》极富前景的讨论方式进行。7
二、美韩同盟的议程
特朗普政府的美韩安全同盟议程重点应放在通过占优势的军事能力和发出明确的信号保持威慑。奥巴马政府通常通过展示美国的承诺回应朝鲜的挑衅——包括2016年9月B-1轰炸机在朝鲜边界附近飞行及对美国前沿部队的重大改革。特朗普总统应当支持这些展示美国承诺的行动，通过扩大演习为即将出现的威胁态势做准备；除了在朝鲜半岛部署“萨德”导弹炮台的计划外，推进多层导弹防御系统；增加与韩国和日本的三边合作；进一步利用信息化战略实现战术和战略影响。在马蒂斯防长访问首尔及随后朝鲜发起的挑衅行动后，两个盟友选择加速部署“萨德”导弹系统，主要目的是要帮助确保在朝鲜发动进攻时美国能够成功地支援韩国。因此，尽管“萨德”可能会引起中国的关切，但是这一关切显然要从属于支持威慑并消除5,000万韩国人疑虑的首要目标。
服从于这些加强威慑、限制朝鲜入侵及进行核扩散的措施需要，特朗普政府也需要在未来几年形成新的分工、调整美韩同盟中的责任分担比例。毕竟，韩国在持续发展、繁荣。韩国的GDP大约为1.4万亿美元，经济规模大约是朝鲜的35倍（估计2015年只有400亿美元）。8没有充分注意到的一个事实是韩国人的寿命现在比美国人高（82岁 VS 79岁）。另外，美国的防务开支是韩国的14倍多——5,960亿美元（占GDP的3.3%）VS 410亿美元（占GDP的2.6%）——尽管美国人口是韩国的6.4倍（3.2亿 VS 5000万）。9
鉴于以上这些原因，特朗普总统可能希望看到韩国对“美韩特别措施协定”承担略高的费用，该协定在2017年要重新谈判。该协定包括在韩国国土上保留28,500名美国驻军的非人员费用。根据现有协定的规定，韩国承担的责任不足总费用的一半（约为8.21亿美元），尽管这一数字表明韩国承担的费用比此前协定规定的数额增加了6%。10
然而鉴于国务卿蒂勒森的声明，韩国已经承担了很高的费用，11特朗普政府可能会考虑让韩国用其它的方式为已经牢固的同盟做更多的贡献。国务卿蒂勒森的3月之行对一般意义上的威慑和安慰很重要，但是重新调整角色、使命和责任分担将且应当随着韩国新政府上台而展开。除了要制定新的“特别措施协定”，关于归还战时作战指挥权的时断时续的讨论可能会重启。将会出现特朗普总统和韩国新当选总统推翻朴槿惠总统和奥巴马总统根据改善了的安全条件处理这一问题而签订的协定。
关于新的“特别措施协定”、作战指挥权及关于同盟其它协议的艰苦谈判可能也会引起美国削减在半岛驻军的危险。然而，驻军数量问题无论什么时候出现，无论是在卡特政府还是老布什政府时期，美国最终都决定宁求稳妥、维持大量的地面部队以威慑朝鲜、消除韩国的疑虑。一个坚固的同盟是对朝鲜发动侵略的重要威慑，其坚固程度将以可靠的防御和政治意愿来判断。12
当然，也可能会有对加强威慑的新方式的讨论，无论美国在韩国的驻军数量是否会发生变化。25年前当老布什总统决定销毁朝鲜半岛的战术核武器时，朝鲜使用能够打击美国本土核武器的前景就非常遥远。鉴于在这一威胁环境中可能会出现的变化，华盛顿和首尔可能会寻找创造性的方式以确保一个强健的核保护伞保持完整。
但是延伸核威慑不是消除韩国疑虑、威慑或击败朝鲜的唯一手段。特朗普政府推动同盟安全合作的最终选择可能是加速研发某些先进的技术，如超高速自动推进武器或电磁推进发射器，领先于朝鲜核能力形成的威胁曲线。
三、政策选择
随着特朗普政府开始通过美韩同盟应对朝鲜问题，理应会受到以下普遍原则和广泛目标的影响。
（一）加强威慑
特朗普政府应当通过美韩同盟加强威慑、阻止朝鲜半岛爆发冲突。不像签署了目前的停战协定的1950-53年爆发的战争，新的冲突可能会引发一场核战争。会出现误判的可能性不容忽视。即使没有朴槿惠的垮台，美国和韩国的民主转型也肯定会给同盟带来脆弱性。金正恩注意到了两国的动荡和混乱，可能会抓住这一时机挑衅华盛顿和首尔以获得新的让步。在这种情况下，他可能会低估同盟的决心、事态会迅速升级。鉴于这些原因，特朗普总统的安全团队应当以近期的行动为基础加强威慑。
在他的祖父退出《核不扩散条约》引发一场核危机24年后，金正恩正在向拥有能够打击美国本土的核能力迈进。部署能够击中关岛或北美的中程弹道导弹或洲际弹道导弹会从根本上改变安全环境、出现更加危险的局势。特朗普总统不可以在聚集的威胁中无所事事。要通过批准公开宣布的政策、军事实力的展示、充分的危机管理准备措施保持威慑。但是除了这些基本的措施外，特朗普总统也应当对美韩同盟战略进行一次自下而上的评估，以全面挫败金正恩造成的不断升级的危险。
（二）修订同盟的对朝战略
将美国的战略重新集中在包括制裁在内的更多措施上，应当是特朗普政府应对目前危机的第二大支柱。除实施严厉的制裁外，特朗普还应当严厉打击朝鲜在全球的非法金融活动。但是他也必须意识到切断朝鲜所有的经济联系会加强中国对平壤的影响力，引伸开来，就是对朝鲜半岛的影响力。中国届时可能会利用任何附加的影响力保持现状、不推动无核化进程，因为中国认为边界不稳定是最大的威胁。尽管中国公开宣布2017年停止从朝鲜进口煤炭，但是其早先的煤炭储备及与朝鲜继续进行的其它交易表明中国不可能对金正恩政权采取强硬立场。
在进行战略评估后，特朗普政府不应当停止实施制裁，但是也不应该让制裁成为同盟战略的核心。相反，美韩同盟对朝战略的三个目标应当如下所示：
1、努力改变金正恩决定要让朝鲜成为一个跟巴基斯坦一样的拥核国家的成本收益计算。
2、威慑、遏制、惩罚、限制金正恩，如果他继续研发核武器及将核武器发射到美国本土的多种手段。
3、如果朝鲜引发常规冲突，加强军队战备水平以击败朝鲜。
对同盟进行战略评估的总体目标应当是想出不同的办法以确保金正恩能够明白这一基本信息：拥有核武器会威胁而不是保证他的生存。
（三）采取综合性的政策手段
特朗普政府应当重新思考如何有效地利用整套政策工具箱。包括以下四个工具：
1、特朗普政府应当利用“胡萝卜+大棒”的经济政策说服并影响朝鲜的行为，也要为美韩关系制定经济发展战略以确保朝鲜在经济形势恶化时同盟还能繁荣。
2、应当对朝鲜的不正当行为施加外交压力，但是如果平壤表现出会认真履行过去做出的无核化承诺也要显示外交灵活性。特朗普总统不应当允许出现空洞、持久的和平协议谈判使得朝鲜追求核国家身份合法化的现象。
3、政府应当利用信息战管理危机、长期影响朝鲜的精英和草根阶层。
4、应当打造强大的防御态势，包括短期的措施以维护坚固的威慑及各种方案以利用前沿技术加强导弹防御。
特朗普政府必须要对朝鲜半岛的安全形势有一个全面的认识。自1953年后半岛一直处于冷战状态，因为推动缓和的努力——包括基本协定、核框架协议和六方会谈——都失败了。和平可能会在一个民主、统一的半岛上出现，但是实现这一终极目标没有和平手段。特朗普总统应当意识到与朝鲜的冷战可能会持久存在、更容易演变为热战。这也是美国和韩国在政治动荡时期需要实现的最低目标。
